FDA是一個常變常新的機(jī)構(gòu)。過去幾年是FDA的職責(zé)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置相對穩(wěn)定的階段；即便如此，F(xiàn)DA每年公布的組織結(jié)構(gòu)圖仍顯示出其總部一些辦公室的相互隸屬關(guān)系略有調(diào)整，其下設(shè)的實體中心內(nèi)部不時進(jìn)行一些機(jī)構(gòu)調(diào)整。例如，為了提高質(zhì)量、加快仿制藥審批，過去幾年里藥品審評研究中心（Center for Drug Evaluation and Research, CDER）內(nèi)部就進(jìn)行了一系列改革，重新調(diào)整了合規(guī)辦公室（Office of Compliance，OC），新設(shè)立了藥品質(zhì)量辦公室（Office of Pharmaceutical Quality，OPQ），將仿制藥辦公室（Office of Generic Drugs，OGD）升格為“超級辦公室”。這三個“超級辦公室”的調(diào)整，涉及上千FDA官員的崗位和職責(zé)調(diào)整，對業(yè)界影響不小。最近，F(xiàn)DA醞釀實施更大的改革以完善現(xiàn)場檢查體系，非常值得我們關(guān)注和研究。
1.監(jiān)管事務(wù)辦公室的改革
現(xiàn)場檢查是FDA對食品、藥品（包括生物制品）、醫(yī)療器械、獸藥和化妝品進(jìn)行監(jiān)管的過程中都需要采取的、最重要的事中監(jiān)管措施。對藥品（包括生物制品）而言，監(jiān)管的技術(shù)能力主要體現(xiàn)在審評、檢查和檢驗檢測3個方面；1938年（特別是1962年）以后，F(xiàn)DA得到法律授權(quán)，藥品必須經(jīng)過FDA的上市審評才能跨州流通，事前監(jiān)管措施越來越重要；即便如此，將檢驗檢測與現(xiàn)場檢查緊密結(jié)合起來的事中監(jiān)管仍是FDA確保藥品質(zhì)量安全的重要措施。對食品等FDA并未得到更多事前監(jiān)管權(quán)力的品種而言，現(xiàn)場檢查的重要性更是毋庸置疑。
長期以來，主導(dǎo)和執(zhí)行現(xiàn)場檢查工作的是FDA下設(shè)的監(jiān)管事務(wù)辦公室（Office of Regulatory Affairs，ORA）。這是FDA內(nèi)部人員數(shù)量最多的一個辦公室，超過5000人，負(fù)責(zé)食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品監(jiān)管所要求執(zhí)行的所有現(xiàn)場檢查工作。改革以前，ORA是按照區(qū)域設(shè)置進(jìn)行分級管理的。其中15%的人員在FDA總部工作，負(fù)責(zé)現(xiàn)場檢查任務(wù)的分派、指導(dǎo)、法律法規(guī)修訂、檢查員培訓(xùn)、專家管理、現(xiàn)場檢查結(jié)果的匯總等，其他85%的人員分布在地方。ORA下設(shè)5個區(qū)域辦公室（Regional Offices），管理轄區(qū)內(nèi)的地方辦公室，承擔(dān)與地區(qū)辦公室相關(guān)的人員培訓(xùn)、專家管理、任務(wù)分派等工作；全美有20個地方辦公室、若干海外辦公室和百余個地方檢查站，直接負(fù)責(zé)轄區(qū)的現(xiàn)場檢查工作。這種管理方式為FDA建立了覆蓋全美的監(jiān)管檢查體系。
但是，近年來FDA內(nèi)部對于這一現(xiàn)場檢查工作模式有很多反思。為了應(yīng)對科技創(chuàng)新和全球化所帶來的挑戰(zhàn)，F(xiàn)DA需要更為有效的手段將事前、事中、事后監(jiān)管措施整合起來，以監(jiān)管這些技術(shù)越來越復(fù)雜、供應(yīng)鏈越來越復(fù)雜的產(chǎn)品。2013年9月，F(xiàn)DA內(nèi)部醞釀改革。2016年初，F(xiàn)DA的一些高級官員開始談?wù)撨@項名為“Program Alignment”（監(jiān)管整合項目）的改革。最近，F(xiàn)DA各個產(chǎn)品中心都在制定計劃推進(jìn)ORA與各產(chǎn)品中心的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
這一改革的核心目標(biāo)是深刻改變ORA與各產(chǎn)品中心的關(guān)系，按照品種重新調(diào)整ORA的合規(guī)檢查政策和執(zhí)法策略、重新組織人員工作安排、重新理順信息系統(tǒng)，甚至可能調(diào)整實驗室設(shè)置等等。這一改革不僅會影響ORA的運(yùn)行，更將對FDA所有的內(nèi)設(shè)實體機(jī)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，使現(xiàn)場檢查與其他監(jiān)管工作結(jié)合得更為緊密。這一改革會使得ORA中的檢查員與各產(chǎn)品中心的關(guān)系更加密切，也會使得像CDER這樣的產(chǎn)品中心能夠?qū)?zhí)法決策產(chǎn)生更大的影響力。但是，這一改革是否會影響目前ORA的組織架構(gòu)，能否更好地實現(xiàn)人員調(diào)整，會不會產(chǎn)生更多的人員成本，會不會造成內(nèi)部協(xié)調(diào)的困難，會不會給聯(lián)邦和各州的食品安全監(jiān)管帶來更多協(xié)調(diào)成本，尚未可知。
2.CDER內(nèi)部與檢查有關(guān)的職能調(diào)整
CDER內(nèi)部在過去的2年里進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，重新調(diào)整了合規(guī)辦公室（OC），設(shè)置了藥品質(zhì)量辦公室（OPQ），特別是將與藥品現(xiàn)場檢查有關(guān)的職責(zé)細(xì)分到監(jiān)測與流行病辦公室（Office of Surveillance and Epidemiology，OSE）、OC和OPQ三個辦公室。目前，藥品現(xiàn)場檢查分為三種情形：
一是常規(guī)檢查。由CDER/OSE辦公室根據(jù)所掌握的質(zhì)量數(shù)據(jù)模型制定檢查計劃，要求ORA執(zhí)行。ORA負(fù)責(zé)檢查，如果沒有發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，不需采取監(jiān)管措施，則由ORA審核決定；如果檢查發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況認(rèn)為需要采取行動，則由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。
二是藥品批準(zhǔn)前的檢查。由CDER/OPQ辦公室根據(jù)申報資料審評情況提出要求，ORA執(zhí)行現(xiàn)場檢查。如果沒有發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，不需采取監(jiān)管措施，則將檢查結(jié)果提交CDER/OPQ辦公室審核；如果檢查發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況認(rèn)為需要采取行動，則由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。
三是有因檢查。如果接到舉報、抽檢發(fā)現(xiàn)、市場反饋、嚴(yán)重不良事件報告、發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重GMP違規(guī)等情況下，CDER/OC辦公室會要求ORA開展現(xiàn)場檢查。不論檢查結(jié)果如何，都由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。
調(diào)整后的檢查流程看起來比較清晰，理論上這樣對安排也更有利于對某一類檢查情況進(jìn)行梳理分析并作出專業(yè)判斷。但是，調(diào)整后與ORA進(jìn)行銜接的CDER內(nèi)部辦公室明顯增多了，也有人對此頗有微詞，認(rèn)為會造成新的內(nèi)部扯皮和浪費(fèi)。最近，有仿制藥業(yè)內(nèi)專家就指出，一些仿制藥企業(yè)的申報陷入“合規(guī)黑洞”，接受檢查后遲遲難以得到結(jié)果，但卻不知道問題出在哪里。
3.結(jié)語
改革如果讓各方都受益，就實現(xiàn)了帕累托改進(jìn)，利益相關(guān)方自然有動力推進(jìn)改革。有時候，改革也會觸碰內(nèi)部人的“奶酪”，則可能會帶來阻力。更多的時候，改革的初衷是美好的，但最終效果如何，并不是那么清晰可辨。內(nèi)部的改革和調(diào)整也是如此。所以，需要理性、需要爭論、需要妥協(xié)，更需要可以及時調(diào)整的靈活性。
來源：《國際藥品檢查動態(tài)研究》
整理：TACRO
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